Bremens Finanzplanung

Ein Haushalt mit Risiken

Bis zum Jahr 2020 will der Bremer Senat einen ausgeglichenen Landeshaushalt vorlegen. Dann darf das kleinste Bundesland keine neuen Schulden mehr machen. Aber wie soll das gehen, wenn immer neue Investitionen anstehen und unerwartete Defizite auftreten. So will Bremen ein Offshore-Terminal in eigener Regie bauen und die städtischen Kliniken schreiben rote Zahlen. Ohnehin gibt Bremen derzeit mehr aus als es einnimmt: allein 2012 muss das Finanzressort für etwa 500 Millionen Euro neue Kredite aufnehmen.

Blick auf die Bremer Finanzlage, [5:02]
Gespräch mit Michael Kück im Nordwestradio

Rund 4,5 Milliarden Euro gibt das Land Bremen im Jahr aus. Etwa 800 Millionen Euro weniger nimmt es ein. Im Jahr 2012 muss Finanzsenatorin Karoline Linnert (Grüne) von dieser Lücke 500 Millionen Euro über neue Kredite finanzieren. Die restlichen 300 Millionen Euro zahlt der Bund als "Konsolidierungshilfe", aber nur noch bis zum Jahr 2019. Ab dann muss Bremen mit seinen eigenen Einnahmen zurecht kommen. So weit, so schlüssig. Doch das ist nichts weiter als reine Finanzplanung. Und kein geringerer als Albert Einstein soll festgestellt haben: "Planung ersetzt den Zufall durch Irrtum." So lehrt es auch die Erfahrung öffentlichen Haushalten: Es kommt eigentlich immer anders, als man denkt. "Haushaltsrisiken" lautet das einschlägige Stichwort dazu. Dahinter verbirgt sich noch nicht einmal Blauäugigkeit oder gar böser Wille: Ein Rechenwerk wie der Haushalt eines Landes muss einfach mit so vielen Unbekannten aufgestellt werden, dass es am Ende eigentlich gar nicht passen kann.

Das gilt auch für den Bremer Haushalt. Auch er birgt gewaltige Risiken in sich, weil er auf besonders ambitionierten – Kritiker sagen: unrealistischen – Grundannahmen aufbaut. Das hängt mit dem Sanierungskurs zusammen, der mit dem Bund verabredet wurde. Ziel des Programms ist es, ab 2020 die "Schuldenbremse" einzuhalten, ab dann also Haushalte ohne Neuverschuldung aufzustellen.

Quelle: Statistisches Bundesamt

Das Sanierungsprogramm

Die Grundaufstellung lautet: Die Ausgaben sollen jährlich nur um 0,7 Prozent steigen, während gleichzeitig die Steuereinnahmen deutlich zunehmen sollen. 2020 soll so beides erstmals seit Jahrzehnten wieder in Deckung sein. Nach Berechnungen der Linken in der Bremischen Bürgerschaft bedarf es dazu eines jährlichen Einnahme-Plus von 3,3 Prozent. Schon leichte Planabweichungen schaukeln sich bis 2020 zu dreistelligen Millionen-Löchern auf.

Auch das Ausgabenwachstum ist ehrgeizig kalkuliert. Denn die geplanten Inflationsraten von unter 1,5 Prozent im Jahr sind historisch gesehen die große Ausnahme. Das bedeutet: Die Beschränkung des Ausgabeplus auf 0,7 Prozent läuft darauf hinaus, dass viele Leistungen massiv reduziert werden müssen, wenn die dafür bereit gestellten Mittel künftig nicht mal die Preissteigerung auffangen. Das Haushaltsrisiko liegt hier im zweistelligen Millionenbereich jährlich.

Finanzsenatorin Karoline Linnert (Grüne) hat ambitionierte Sparziele.

Das ist auch dem Senat klar. So schreibt Finanzsenatorin Karoline Linnert in ihrem "Geschäftsbericht" zum Haushalt 2011: "Die demografischen und gesamtwirtschaftlichen Entwicklungen wirken sich stark auf die zentralen Einnahme- und Ausgabepositionen Bremens aus." Damit sind auch schon die größten Risikofaktoren genannt.

Die Steuereinnahmen

Rund drei Milliarden Euro – mithin zwei Drittel des gesamten Haushalts – kommen über Steuereinnahmen beim Finanzressort an. Da können schon leichte Schwankungen zu gewaltigen Fehlbeträgen führen. Wie schwierig hier eine halbwegs exakte Prognose ist, zeigen die regelmäßigen Steuerschätzungen im Frühjahr und Herbst jedes Jahres. Im "Arbeitskreis Steuerschätzung" sitzen Wissenschaftler und Finanzfachleute von Bund, Ländern, Kommunen und der Bundesbank zusammen. Jede Menge Sachverstand also. Und dennoch: Kaum eine Schätzung bestätigt die vorangegangene. Da geht es munter rauf und runter; im November wurde es schon wieder weniger, als noch im Mai vorhergesagt. In der Vergangenheit hat es bezogen auf das Land Bremen schon Schwankungen von weit über 100 Millionen Euro im Jahr gegeben.

Geld vom Bund

Die Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) und der Länderfinanzausgleich (LFA) hängen beide unmittelbar an der Konjunktur und den Steuereinnahmen. Das Volumen von BEZ und LFA ist nicht in absoluten Zahlen festgelegt. Vielmehr berechnet es sich nach einer komplizierten Formel aus dem Steueraufkommen von Bund und Ländern und dem Abstand der Länder untereinander. Mit der Folge: Sinkt das Steueraufkommen insgesamt, sinkt auch das Verteilungsvolumen von BEZ und LFA. Das macht für Bremen schon mal Beträge im mittleren zweistelligen Millionenbereich pro Jahr aus. Ein Nehmerland wie Bremen ist damit von einer schwächelnden Konjunktur doppelt betroffen.

Über 600 Millionen Euro sind jedes Jahr allein für Zinsen fällig.

Die Zinsen

Die Verschuldung des Landes Bremen beläuft sich inzwischen auf über 18 Milliarden Euro. Und sie steigt trotz aller Sanierungsbemühungen weiter und weiter an. Erst ab 2020 will der Senat Haushalte ohne weitere zusätzliche Neuverschuldung aufstellen. Über 600 Millionen Euro sind jedes Jahr für Zinsen fällig. Mit vermutlich steigender Tendenz. Gegenwärtig ist das Zinsniveau sehr niedrig - nicht auszuschließen, dass das auch mal wieder anzieht. Zwar sichert sich das Land langfristig und erfolgreich gegen Zinsschwankungen ab. Außerdem sind die Schulden in viele Pakete ganz unterschiedlicher Laufzeit zerteilt. Doch schon ein halber Prozentpunkt höhere Zinsen bedeutet im Zweifel bis zu 90 Millionen Euro jährlich mehr als geplant für die Zinsausgaben

Die Tariferhöhungen

Das Land und seine Städte beschäftigen mehrere tausend Menschen. Die Personalausgaben belaufen sich auf rund 1,4 Milliarden Euro. In der Finanzplanung ist eine jährliche Tarifsteigerung von 0,9 Prozent eingerechnet – gemessen an den jüngsten Tarifabschlüssen viel zu wenig. Für 2012 mussten daher 6,5 Millionen Euro und für 2013 schon 12,5 Millionen Euro nachträglich in den Haushalt eingestellt werden. Und die nächste Welle zeichnet sich ab: Gerade haben die Gewerkschaften für die Angestellten im öffentlichen Dienst 6,5 Prozent mehr Lohn gefordert. Das würde nach Angaben des Finanzressorts über 27 Millionen Euro kosten. Würde das dann auch für die Beamten übernommen, kämen weitere 59 Millionen hinzu. Zwar gibt es theoretisch noch die Möglichkeit, auf höhere Tarifabschlüsse mit einem entsprechenden Personalabbau zu reagieren, um die Personalkosten in den Griff zu bekommen. Doch nachdem das Land schon seit bald 20 Jahren massiv Personal abgebaut hat, mehren sich die Stimmen quer durch die politischen Lager, dass an dieser Stellschraube kaum noch zu drehen ist. Und zu beachten ist dabei auch, dass schon jetzt ein Drittel der Personalkosten auf Pensionen entfällt, die sich ohnehin nicht senken lassen.

Die Bevölkerungsentwicklung

Die Bevölkerungsentwicklung ist gemessen an den anderen Punkten weniger gravierend, aber nicht unbedeutend. Und das unter Einnahme- wie Ausgabegesichtspunkten. Auf der einen Seite bringt jeder Einwohner Geld. Im besten Fall als Steuerzahler, denn bei der Lohn- und Einkommenssteuer zählt das Wohnortprinzip. Jeder Arbeitnehmer zahlt seine Steuer am Wohnort und nicht dort, wo er arbeitet. Bei rund 100.000 niedersächsischen Einpendlern macht das viel aus. Daneben aber bringt auch jeder Einwohner Geld durch den Länderfinanzausgleich: Überschlägig 3500 Euro pro Kopf und Jahr. Daneben bedeuten Einwohner aber auch Kosten. Vor allem die ganz jungen und die ganz alten. Die einen brauchen Horte, Kindergärten und Schulen. Die anderen unter Umständen Unterstützung für die Pflegekosten.

Die Sozialhilfekosten

In der Projektion des Senats wird mit einer jährlichen Steigerung der Sozialhilfekosten von 1,7 Prozent kalkuliert. Das ist nicht eben üppig. Insgesamt gibt das Land jährlich um die 800 Millionen Euro für die verschiedenen Sozialleistungen aus. Auch da bringen kleine Abweichungen vom Plan große Effekte. Zumal es auf diesem Feld kaum noch "freiwillige" Posten gibt, die das Land unter Umständen streichen könnte. Gezahlt wird schon jetzt fast ausschließlich nur noch, was bundesgesetzlich vorgegeben ist – Steuerung unmöglich.

Das sind im Wesentlichen die großen Blöcke, die das Land gar nicht oder nur marginal beeinflussen kann. Doch es gibt noch weitere und ganz anders gelagerte: Bei einigen Einnahme- und Ausgabepositionen ist es letztlich eine Frage des eigenen Realitätssinns, wie sie angesetzt werden.

Quelle: BIS mbH

Windkraft-Industrie für Bremerhaven: 2016 ist der Hafen fertig.

Der Offshore-Terminal Bremerhaven

180 Millionen Euro will Bremen für den neuen Schwerlasthafen in Bremerhaven ausgeben. Diese Summe soll unter anderem aus Gewinnen der Firmen finanziert werden, an denen Bremen beteiligt ist: wie etwa die BLG Logistic Group, die Wohnungsbaugesellschaft Gewoba oder die Bremer Bäder GmbH. Von 2014 bis 2018 sollen sie insgesamt 50 Millionen Euro mehr abführen. Doch auch hier gilt: Das hängt davon ab, wie die Geschäfte laufen. Und der größte Ertragsbringer, die BLG, ist ein höchst konjunkturabhängiges Unternehmen. Insgesamt schwankt das Beteiligungsergebnis nennenswert: 2009 waren es nach Angaben von Finanzsenatorin Karoline Linnert 76 Millionen Euro, 2010 dann nur 27 Millionen und 2011 schon wieder 38 Millionen Euro. Die eingeplanten fünf mal zehn Millionen sind also keine gesicherte Größe.

Wenn alles nach Plan läuft, geht 2014 der Neubau in Betrieb.

Die städtischen Kliniken

Sie sind eine der Großbaustellen Bremens. Zunächst ist es erstmal "nur" ein Bürgschaftsrisiko: Stadt und Land stehen im Zweifel für Schulden der kommunalen Krankenhaus-Holding "Gesundheit Nord" (Geno) von 305 Millionen Euro gerade. Die sind vor allem für den Neubau des Klinikums Mitte aufgenommen worden. Zusätzlich aber hat die Geno noch ein weiteres Problem: Vor allem in Folge des Keimskandals auf der Frühchenstation gibt es dramatische Einnahmeeinbußen. Insgesamt kann sich das Haushaltsrisiko in diesem Bereich auf rund 500 Millionen Euro summieren.

Die Innenstadtentwicklung

Die Bremer Innenstadt soll attraktiver werden. Vor allem im Bereich des Lloydhofes läuft es seit Jahren nicht rund. Der Senat hat daher kürzlich entschieden, den Lloydhof zu kaufen und einen Investor zu suchen. Der Kaufpreis beträgt 25,5 Millionen Euro. Doch warnt die CDU: Der Preis sei sehr im Interesse des Verkäufers berechnet worden und deshalb viel zu hoch. Das Gesamtinvestment dort werde etwa 150 Millionen betragen - ohne, dass bisher irgendwo ein Investor in Sicht sei.

Weitere "Baustellen"

Das allein kann sich alles im schlimmsten Fall zu einem nicht mehr handhabbaren Problem aufschaukeln. Hinzu kommen noch eine ganze Reihe kleinerer Positionen, die jede für sich weniger ins Gewicht fallen, zusammen betrachtet aber doch. Einige Beispiele:

• Derzeit kommen wieder viel mehr Flüchtlinge nach Bremen als in den Vorjahren. Die vorhandenen Unterkünfte reichen dafür nicht aus. Neue müssen her. Bisher weiß aber niemand, wie viele Plätze am Ende gebraucht werden und wie teuer das wird.
• Die Bremer Freibäder sind jedes Jahr für eine Überraschung gut – ihre Einnahmen sind vollständig vom Wetter abhängig, die laufenden Kosten aber stehen fest.
• Bremen hat viele Gebäude: Schulen, Kindergärten, Kliniken, Polizeireviere und so weiter. Die müssen alle geheizt werden, die Entwicklung der Energiekosten ist aber eine große Unbekannte. Vor einigen Wochen erst fiel dem Bildungsressort auf, dass es über eine Million Euro zu wenig für Heizkosten eingeplant hat.
• Ebenfalls eine finanziell wirksame Unbekannte ist die Betreuung der Unter-Dreijährigen. Abhängig davon, wie viele Eltern ihre Kinder in einen Hort schicken möchten, müssen weitere Horte gebaut und Betreuerinnen eingestellt werden.

Autor: Karl-Henry Lahmann